二、中期1-3年,为疫情期间地方“补账”:或需要约6万亿
中央对地方承担的抗疫等类中央事权做补偿:今年3月清华大学经管学院院长白重恩在长安讲坛发表的题为《新阶段的中国经济与财政政策》的演讲,估算了2020-2022年疫情冲击地方赤字规模。三年疫情,地方额外产生近7万亿元赤字,其中中央仅弥补约1万亿
(图2,参考白重恩(2024)勾画出三年疫情对地方财政的外生冲击影响:“因疫情冲击,三年中地方额外产生6.79万亿元赤字,其中由中央额外增加了1.17万亿元转移支付作了部分弥补;余下的5.62万亿元,其中1.86万亿元由地方额外发行的专项债弥补,3.76万亿元则由地方自行筹措资金解决”);地方仍剩余约6万亿历史遗留赤字,中央或通过两条路线,缓解地方财政困难。:
路线A(当前化债模式的延续):中央开制度绿灯,地方继续以时间换空间:
如地方2023年发行特殊再融资债1.3万亿、2023年以来发行特殊新增专项债超1万亿(其中2024年发行超8000亿),均可用于置换存量债务(打破常规用途限制),未来若延续,合计可满足约6万亿体量(地方还本付息压力仍在)。
路线B(当前化债模式的优化):中央通过增发国债/特别国债约6万亿,直接减轻地方债务还本付息负担、并补充财力,预计能较大调动地方积极性(具体方式,参考白重恩(2024):1.86万亿元的超常态新增地方专项债,建议由中央财政通过发行国债的方式,承担还本付息责任……地方自行筹措资金承担的疫情冲击赤字3.76万亿元,可考虑由中央财政发行特别国债筹措资金,根据各地困难程度分档予以扶持)。
需要明确的是,同样聚焦化债,路线A的增量影响幅度低于B;当前看,路线A或仍优先于路线B(不排除最终是两条路线的调和)。
三、长期3-5年,为未来卖地下滑“抵账”:或需要特别国债加码、专项债扩围
新一轮财税改革红利充分释放前,仍需对冲卖地收入趋势性下滑(2021年高点近9万亿,2023年已降至5.8万亿),其中:
特别国债(2024年1万亿)需要加码:利好“两重”(图3,国家重大战略实施和重点领域的国家安全能力建设)和消费(大规模设备更新和消费品以旧换新,今年1万亿特别国债已有3000亿用于该方向)。
新增专项债(2024年3.9万亿)需要扩围:纳入土储项目(6月自然资源部确认[1]),或绕开具体项目、补充财力(此前据企业预警通统计,截至9月底,今年未用于具体项目的特殊新增专项债已发行超8000亿,10月8日发改委发布会确认[2])。
四、长期还能期待什么:民生兜底和基本公共服务的真金白银
对二孩及以上家庭、失业大学生、农村老人等群体的增量补贴,值得期待(广义补贴范畴可涵盖托育、养老、教育、医疗、就业、住房等基本公共服务;量级上,倾向于细水长流)。
近期已出现两个信号:一是9月25日,经国务院同意,民政部、财政部联合部署向特困人员、孤儿等困难群众发放一次性生活补助;二是同日,《中共中央国务院关于实施就业优先战略促进高质量充分就业的意见》提出,“健全生育保障、普惠托育、就业扶持等支持体系,构建生育友好的就业环境”。
信号的进一步释放:10月8日总理经济形势专家和企业家座谈会上,位列第一发言的财政专家罗志恒于9月29日建议的“财力接力五大举措”中,包括“对部分特定群体发放补贴”(图4,主要应给近年来失业大学生、农村老人、二孩及以上家庭发放)。
其他期待?结合10月8日总理经济形势专家和企业家座谈会与会专家近期财政相关观点,除了上文提及的增发国债、扩大专项债使用范围、对部分特定群体发放补贴、优化化债举措以外,还提到两大基金(房地产稳定基金和股市平准基金)以及改革举措的贯彻落实(关注三中提到的消费税、增值税、地方附加税、个税等税制改革加速推进)。
[1] 6月,自然资源部会同国家发展改革委等部门结合各地实践探索,研究出台了三个方面18条政策措施,提及“收回收购土地用于保障性住房的,可通过地方政府专项债券等资金予以支持”
[2] 10月8日发改委发布会;“今年专项债用于项目建设的是3.12万亿元”(注:预算确定的专项债额度为3.9万亿,即今年约8000亿专项债未用于具体项目)
本文作者:张瑜(S0360518090001)、高拓 ,来源:一瑜中的,原文标题:《张瑜:增量财政政策的四条猜测路径》
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